上海市互联网经济咨询中心系统分析师、高工 黄以宽  

    一.应急信息系统的功能评估

    1.什么是信息系统功能评估
    应急信息系统的功能评估，就是对应急信息系统满足功能需求的程度进行评估，得到表示系统的优劣程度的结果。
    任何信息系统建设，首要问题就是需求问题。功能评估的意义，在于指导我们正确定义应急信息系统功能需求，规范系统建设。
要进行功能评估，应该首先确定系统功能的参考准则。即：应急信息系统应该具有哪些功能？
    2.应急信息系统概念
    从类型概念上说，应急信息系统是一种有特定的技术和应用特点的应用系统类型。技术特点是指C4ISR（指挥、控制、通讯、信息、监控、侦查）、3S（地理信息系统、全球定位系统、遥感系统）等技术的运用；应用特点是在“应急突发事件”环境下的资源调度、指挥、决策分析等。
    应急信息系统根据专业跨度大小，可以分为专业化或部门化的指挥系统和跨部门跨专业的“应急联动系统”。 本文重点将放在后者。
    “应急联动系统”、“专业化指挥调度系统”、“专业化信息处理系统”三者之间的关系，是一种基于一组共同标准和规范的信息共享关系、服务供求关系和业务协同关系，而不是“领导与被领导的关系”，或是简单的“系统与子系统的关系”。从架构技术上说，应急信息系统是一个松散的集成式应用系统。
    一般地，应急信息系统，应具有以下功能特性：
    1、信息采集：从应急事件现场或监测网络采集到的各种信息，将被传输到信息汇聚点（应急指挥中心）。
    2、信息表现：应急信息系统应该有直观而准确的信息表现形式，为指挥员进行指挥调度和辅助决策提供最大的帮助。
    3、信息调度：所有信息在汇聚点被组合和集中呈现，供指挥中心的指挥决策人员作为决策和调度依据；有时还要将信息分发下级指挥中心（或分中心）的不同的专业化处理系统进行处理，或从这些系统收集处理结果。
    4、通讯和物资资源调度：应急指挥最终都表现为通过一定的通讯手段，完成一定的人力、物力资源调度。
    5、辅助分析决策：在应急指挥过程中，提供一些逻辑分析模型、统计模型或预案，以及案例库中的参考案例，帮助指挥员进行理性决策；同时，应急信息系统还应记录下整个指挥调度的过程，形成完整案例，丰富案例库，为实现知识化、智能化的危机管理作积累。
    由于不同地区在自然条件、经济和社会发展状况、政府管理体制、信息资源基础等方面存在着差异，不同的应急信息系统表现在功能重点和布局上也应该有所不同。一个特定的应急信息系统应该具有哪些功能，需要哪些信息资源的支持，需要通过科学的需求分析，而不是通过“拍脑袋”得出结论。否则，就容易被技术牵住鼻子，把《可行性研究》变成堆砌技术的报价单。
    3.功能评估指标和评估方法
    应急信息系统功能评估指标主要有功能的吻合性、完备性和灵活性等。
    ·功能的吻合性
      即是否满足用户的客观需求？
    ·功能的完备性
      即系统功能是否自洽/自包含？是否存在人工瓶颈或功能漏洞？
    ·系统灵活性
      系统对需求变化的适应性如何？有没有支持配置、定制的功能？能在多大程度上适应业务流程的变化？
    另外，还有系统的建设路径是否合理、科学？是否符合统一规划？便于统一管理等等。
    整个应急信息系统及其相关系统可能构成一个项目群，其建设是一个目标多、周期长、关系复杂、牵涉面广的系统工程。功能评估是其中需要多次、反复执行的重要环节。包括
    ·规划及可行性阶段的评估
      包括对“规划”、“项目建议”、“可行性研究”的评估和论证。重点在于功能需求定义的合理性和逻辑性。
    ·建设实施阶段
      通过监理和阶段性评估，对系统建设实施过程进行评估，重点考察是否采用了恰当的技术手段忠实执行了前面所定义的功能。
    ·验收阶段
      对目标产品进行定性、定量评估，考察其效能和需求吻合度。
    以上评估都按照信息系统工程的逻辑进行。

    二.应急信息系统的应用标准建设

    1.什么是应用标准
    按照《国家电子政标准化指南》的定义，我国电子政务标准化体系有如下的架构：
    在以上标准体系中，各种类型标准有不同的目标：
    ·管理类标准：旨在规范信息系统建设过程
    ·安全类标准：旨在使信息不被泄漏、非法访问和破坏
    ·基础网络标准：使系统之间实现物理互通
    ·应用标准和应用支撑标准：对需要共享的信息资源（包括处理资源和作为处理对象的数据资源）进行技术和内容的统一规范，以实现共享。
    可见，唯有应用类标准可以担负着消除“信息孤岛”，实现不同系统间的内容互通的重任。现在，应急信息系统建设进入信息资源整合的阶段，应用标准化因而成为应急信息系统建设成败的关键。

    2.应用标准化现状
    但我国应用标准化建设现状并不容乐观。以数据元标准为例：
    虽然，2004年10月1日国标委正式颁布了第一部分《设计与管理规范》，关于数据元目录的研究和试点工作正在国信办领导下开展中；但对于广大的电子政务应用项目来说，可以推广的标准化成果还很少，还有许多问题待解决。
    因此，可以说电子政务的应用标准这本“书”，还只完成了“序言”和“写作要求”部分，甚至连目录都还没有完成。
由于没有完整、充实的应用标准体系可供参照，在应用系统建设中，普遍存在着不定义和随意自定义应用标准的情况。

    3.为什么要有应用标准
    1) 应用标准化是标准化的关键和龙头
    日前笔者对卫生系统信息化情况进行调研的时候，询问到标准规范的建设情况。据信息中心有关负责人员介绍，他们先后推出了《HIS（医院信息系统）功能规范》、HIS安全规范和所谓“接口规范”，并进行了一些试点工作。但在规范的推广中遇到了较大的困难。
这还不仅仅是一个城市的问题。建立包括临床医疗、医学相关研究、血液管理、疾病控制、食品监督等业务之间的逻辑联系，以便随时准确掌握公共卫生资源信息，在遇到类似“SARS”事件、食物中毒等重大突发事件时能够快速、科学、准确地进行决策和处置，这已经是非常明显、非常迫切的需求。应用标准正是“固化”各种相关资源间逻辑关系的唯一途径。在“SARS”已经过去两年、突发公共卫生事件频频发生的今天，依然没有一个公共卫生方面的应用标准，不能不说是一个巨大的遗憾。
抓住“内容标准（应用标准）”，而不是“功能规范”、“安全规范”等标准规范，才是抓住了全局性标准化和规范化的龙头。
    2) 实现应用标准可以有效减少建设量
    从单个系统看，复杂的“应急联动系统”是一种集成式应用。采用应用标准，不仅将使应用系统获得所需的架构灵活性，还可以减少接口数量，并降低集成复杂度；从宏观上来看，应用标准更是避免重复建设的最有效途径。
    3) 应用标准化帮助实现“平战结合”
    大规模的应急信息系统建设是周期很长、头绪很多的一项工程，系统的边界也不一定是在一开始就可以完全弄清楚的。通过应用标准的先行制订，相关系统可以参照它进行建设或改进，以最小的代价纳入应急信息系统的功能体系；战时能够迅速“接入”，成为大系统的一部分。
    4) 实现“统一规划”和长期调控
    我们提倡了许多年的“统一规划”，为什么解决不了“各自为政”和“信息孤岛”现象。有政治的原因，也有技术原因。其中技术原因就是缺乏应用标准。没有应用标准的统一规划只能止于行政上的统一。片面追求“功能”统一和技术标准统一只能带来浪费，不利于产业健康发展。
    利用应用标准，还可以对于发展不均衡的状况进行长期调控，实现“可持续发展”。
    5) 实现信息资源整合
    建设成功的应急信息系统的重要体现，是实现高效的业务协同，而在应急信息系统这种大规模系统建设背景下，业务协同需要一系列的应用标准来支撑。反之，没有应用标准的整合最多是体制的整合、基于人工流程管理的整合，不能真正支撑高效业务协同。

    4.应用标准包括哪些内容
    突发公共事件处理信息系统相关的标准至少应包括以下几项：
    1) 数据元标准
    对应急处理“领域”的基本数据对象进行规定和属性描述。尤其是对于公用的信息单元，应该有一个一致的定义。例如灾害等级标准等等。
    数据元标准使得在“应急”语境下的基本信息对象有一个唯一的、准确的描述，避免产生二义性。数据元标准是其它规范的基础，使得相关系统有“共同语言”。
    2) 信息交换标准
    信息交换标准描述不同系统间需要交换信息时所遵循的技术方式和内容格式。它是系统间“协同”的基础。
    3) 业务流程标准
    应急信息系统的成功运行离不开好的预案体系和优化的流程。突发事件虽然有突发性，但如果没有平时对各种预案（国家、地方、部门）的科学整合，对业务流程的反复推敲、演练，再好的信息系统在“实战”中也难以充分发挥效率，更不用说“防患于未然”了。

    5.应用标准的建设需要整合
    突发公共事件应急，是一个空前综合的电子政务应用领域。国家应以应急信息系统建设为背景，整合各种研究资源（国家的、地方的、部门的、重大项目的），开展专项标准化研究。并通过抓试点工程，稳步推进应用标准建设。
    在具体的应急信息系统项目建设中，应充分参考已有的标准化成果，关注正在进行中的标准化工作，积极同步参与应用标准的制订、验证或推广；积极采用支持应用标准化的架构技术，提高系统对标准化的利用程度。