文章来源：信息化建设    作者：余　敏

    编者按：本文用通俗易懂的语言给予电子政务一个明确的定义，据此对当前电子政务工作中存在的若干问题进行了分析，提出了针对性的对策措施，旨在统一对电子政务的认识，帮助理清和明确电子政务的工作思路和具体目标。

    正当全国范围内的电子政务建设如火如荼地进行之际，2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出了“推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”的要求，将电子政务提到了前所未有的高度。

    在电子政务发展的不同阶段，一些组织对电子政务的内容进行了具体的阐述，但似乎没有给予电子政务一个明确的定义。一方面，电子政务的内容不断丰富；另一方面，电子政务建设中各类问题层出不穷且难以解决。人们对电子政务感到有些茫然。什么是电子政务已是当前电子政务发展中首先面临和要解决的最基本问题。

    一、电子政务的通俗认识

    笔者认为，电子政务就是政府机关运用电子信息技术更好地履行工作职责的过程。电子政务有以下六个特征：

    第一、政府机关是电子政务的主体性特征

    电子政务的主体是所有的政府机关。政府机关在电子政务发展中处于主导地位。

    第二，电子信息技术是电子政务的工具性特征

    电子政务必须运用电子信息技术，离不开信息基础设施和相关软硬件技术的应用。电子信息技术是工具，运用电子信息技术是电子政务的手段。

    第三、更好是电子政务的目的性特征

    我们并不是简单地将传统的政府事务原封不动地搬到网络上，而是通过政府组织结构的重组和业务流程的再造，优化重组了政府的管理和服务职能。电子政务的目的在于最大限度地实现政府管理和服务的有效（或者叫更好）。

    第四、履行工作职责为民服务是电子政务的重要性特征

    胡锦涛总书记和温家宝总理在讲到电子政务时非常明确地指出，我们搞电子政务要和国家行政体制改革创新和政府职能的转变结合起来，目的是要提高行政透明度，提高管理效率，推进廉政勤政，要确实让老百姓感到电子政务是为人民服务，这才有意义。

    履行工作职责，就必须全面实践“三个代表”重要思想，以科学发展观统领发展全局，加强党的执政能力建设，创新政府体制转变政府职能。电子政务的实质是构建信息时代的政务运行体系，意义十分重大。必须把做好电子政务工作作为政府转变职能的重要方面，作为社会管理和公共服务的重要内容。必须把电子政务发展的水平作为检验政府行政能力的重要标志。

    第五、过程是电子政务的长期性特征

    随着电子信息技术的不断普及，政府机关将越来越多地运用电子信息技术实现更高效的管理和服务。政府机关运用电子信息技术履行管理和服务职能是时代发展的必然趋势。电子政务应该与社会发展水平相适应。不同时期的社会发展水平只能实施与之相适应的电子政务建设。必须把“以需求为导向，以应用促发展”作为电子政务工作的基本原则，实行统筹规划，分步实施，在应用中促建设、促整合、促发展。

    第六、电子信息技术和履行工作职责相结合是电子政务的复杂性特征

    电子信息技术日新月异的发展和政府管理服务职能的不断深化，决定了电子政务工作是一项推陈出新不断发展的新兴事业。电子政务注定极其复杂。

    二、切实解决当前电子政务工作存在的若干问题

    第一、电子政务工作推进机构设置不一致的问题

    从国家这个层面来看，目前电子政务工作推进机构有三驾马车，一是国务院信息化工作办公室（简称国信办），二是国务院办公厅电子政务中心，三是信息产业部。省、地（市）级政府一般有二至三驾马车，一是信息化工作领导小组及其办公室或者电子政务办公室，二是省（市）政府办公厅（室）或者发展改革部门信息中心，三是信息产业厅（局）。县级政府一般都设立有电子政务工作推进机构，但模式不尽相同：较多的成立了信息化工作领导小组及其办公室；有的还成立了电子政务工作领导小组及其办公室；成立有事业单位性质的信息中心。机构有设置在政府办公室的，有设置在党委办公室的，有设置在科技局、发展改革局等职能部门的，也有成立了列入政府序列的信息办或者信息产业局的。

    可以看出，电子政务工作推进机构设置的不一致已经导致了体制的不顺畅，电子政务工作的推进效率已大打折扣。

    根据电子政务的主体性和重要性这两个特征，从中央到地方，不论电子政务工作推进机构的名称如何，都必须把推进职能划归至政府办公厅（室），承担电子政务技术支持和基础项目建设维护的信息中心也必须设置在政府办公厅（室）。综合管理部门在技术部门的紧密配合下，统领电子政务发展。

    我们应该建立CIO(信息主管)机制，特别是在电子政务发展的初级阶段，在部门内部、各部门之间以及各级政府之间由CIO来进行沟通是国外较为成功的经验。CIO能够准确地评估政务需求，全面地提出运用电子信息技术的工作计划，参与政府的决策事务。CIO能够把敏锐的政务需求洞察力融入到电子信息技术的运用过程中，为政务工作带来多方面的改进。

    另外，根据我国国情，我们应该把电子政务的政府机关这一主体范围拓展至所有行政机关，这样就可以避免目前存在的党和政府等系统各搞一套网络、各建一个信息中心的现象。

    第二、电子政务建设中各自为战、资源浪费、信息分割、功能弱小的问题

    每个系统（单位）为更好地履行各自的工作职责，在没有统一有效管理的时候，在近三五年间先后提出了本系统（单位）的电子政务建设方案并付诸实施，资源浪费、信息分割、功能弱小，事情很难收拾。当然，这也是我们政府现行运行体制矛盾表现的一个具体形式。

    以上问题的存在，已严重阻碍了电子政务建设效益的发挥。究其原因，主要是我们没能正确认识电子政务的主体性特征，没能认识到也许因为少数几个政府机关电子政务的飞速推进反而会影响其他所有政府机关电子政务的健康发展。

    我们应该依据《国家电子政务总体框架》等纲领性文件，摸家底，建制度，围绕更好地履行工作职责这个目的，建立每个系统（单位）电子政务建设规划和方案必须由同级政府电子政务推进机构审批、同级政府发展改革部门立项和同级财政部门安排建设资金等管理制度，从源头上控制政府信息化资源的浪费，规范电子政务项目建设，整体提升我国电子政务发展水平。夯基础，抓重点，进一步完善加快以一站、二网、四库和十二项业务应用系统为主要内容的电子政务建设，快速提升我国电子政务水平。同时，深化和完善电子政务体制和机制建设，改革政府现行运行体制，循序渐进，使我国的电子政务建设更好、更快地向前发展。

    第三、电子政务的目标和政府从业人员承受力、公众需求步调不一致的问题

    我们反复多次修改完善建设了功能强大的办公自动化系统，但除了使用电子邮件、公告发布、公文传输等简单功能以外，其他功能都弃之不用，办公无纸化变成了办公“多纸化”；我们花巨资建设的极大多数县级电视电话会议系统一般一年能用三五次已很骄傲；我们运用各种技术手段建设了面对公众的网上办事系统，但几年来少有公众问津；我们本以为建设了城市网格化管理系统就可以在短时间内解决城市管理难的顽症，但城市面貌改变还是不大，且增加了许多城市管理人员；我们协调多方推出了市民一卡通系统，但因功能弱小市民反应不热烈；等等。

    可以说，我们在电子政务工作中已经花费了大量的人力、财力、物力，动足了脑筋、想尽了办法，但结果经常事与愿违，收效总不理想。究其原因，是我们对电子政务的长期性这一特征认识不足，电子政务脱离了社会发展水平。

    美国把电子政务的发展分为事务简单处理、业务初步协作、业务流程重组和政府与企业、公民互动式交流与服务等四个阶段，与此同时，不断改进和完善技术支持系统。按照美国的规划，2005年有35%的政府处于第二阶段，到2010年，绝大多数政府部门将按照电子政府的要求被改造。这说明电子政务是一个长期的过程，即使像发达国家也不可能一蹴而就，必须分步实施。

    我们无法相象老祖宗发明的造纸术能够在三五年内完全丢弃，几十年的手工书写习惯能一夜改变；我们无法想象一个小时交通圈地域内召集人员召开协调会议，通过网络沟通比坐在一起开会会更有效、更经济；我们无法想象在没有严格的安全保障和很强操作性的电子签名实施前，在公众普遍的电子信息技术应用水平不高的今天，能够通过因特网实现大规模的行政许可申请受理、办理；我们无法想象在城市管理体制没理顺的前提下，建一个城市网格化管理系统就能使城市管理水平得到大幅度的提升；我们也无法想象在各方利益没能完全由市场调节的时候，让我们的市民都拥有一张万能的电子卡；等等。

    我们应该慎重处理好电子政务与我国的政体国情的关系，电子政务发展水平与体制改革进程的关系，管理型政府与服务型政府的关系，阳光政府与国家安全和社会稳定的关系，电子政务与电子商务的关系。我们应该统一规划，先易后难，分步实施；不断完善法律法规，加强信息安全和隐私的有效保护；提高全体国民尤其是政府从业人员的电子政务应用水平。

    第四、花大钱还不能很有效地推进电子政务建设的问题

    大手笔的电子政务投入换来的只是新闻媒体报导的昙花一现，没能带来喜人的电子政务成绩和持续的电子政务发展；高性能的计算机网络系统、服务器平台和大容量的数据库运行着少得可怜的简单功能的应用系统；简单的电子政务项目因建设方案的制订过分强调先进性而忽略了经济性和实用性，资金超过了正常几倍；软件还在试运行，硬件设备已要更新换代；等等。

    所有这些，都是因为把电子政务的目的性特征和工具特征本末倒置了；忽视了电子政务的复杂性特征，没能将运用电子信息技术与履行工作职责有机的结合。

    电子信息技术是个工具，运用电子信息技术只是个手段。工具只要能满足需求就行。最先进的电子信息技术三五年内必将更新换代。成功的电子政务项目不一定要花费高额的建设资金。电子政务的投入与电子政务的效益不一定是成正比的。干任何工作都需要花钱。传统项目如造桥修路等，有了钱可以说90％的工作完成了，但电子政务项目有了钱只是完成了10％的工作。

    电子政务的工作对于我们大家都是新工作。前期调研、需求分析、专家论证、系统试运行都很重要。多看看别人是怎样做的，分析他们的成败经验对于做好本单位的电子政务非常重要。成功的电子政务应用会碰到很多的难题，经验与处理办法的积累很不容易，要认真学习别人的经验。应该慎重做好项目的选择，想的要大，起步要小、要实。要有计划有打算，切否贪大求全，要务实明确地提出电子政务阶段性目标并付诸实施。

    第五、电子信息技术人员专业水平高低决定不了电子政务工作优劣的问题

    我们搞电子政务建设，首先想到是为本系统（单位）配备大量高学历的电子信息技术专业人才；我们已经为本系统（单位）配备了不少的专业技术人员，但我们还是无法解决电子政务中的重大技术问题；我们把电子政务工作的成绩等同于信息中心的成绩，网站绩效评比牵头责任单位是信息中心，办公自动化应用推进不力第一个挨批的是信息中心，电子政务项目不成功肯定是信息中心工作不力，只会花钱，不会办事；等等。

    其实，我们夸大了电子政务的工具性这一特征的重要性。工具是为使用而建造。工具没有必要一定要自己建造。工具的重大和基础性维护也没必要由自己承担，当然一般的技术管理应该由自己完成。

    完全掌握电子信息技术，需要网络、软件、安全、通信等各类高水平的专业技术人才，我们没有能力配备齐全。真正高水平的专业技术人才对电子信息技术有着强烈的求知欲，不会愿意长期在政府部门从事基础性技术维护工作，我们留不住真正的专业技术人才。高水平的专业技术人才如果安于现状，满足于朝九晚五的基础性技术维护工作，二三年后也就水平不高了，我们失去了配备高水平专业技术人才的意义。推行市场化运作，才能减少电子政务建设成本，提高电子政务效率。

    我们要精心做好项目的需求分析，寻找有经验有实力的IT企业，帮助我们完成系统的设计开发，培训我们的技术人员做好项目的日常维护，为我们的项目提供长期强大及时的技术支撑。优秀的软件不仅与设计者的水平有关，还需在实践的千锤百炼中产生。

    我们的信息中心（电子政务办公室）充当着“翻译倌”的角色，凭借其良好的政务经验和电子信息技术知识，在政务部门（需方）和IT企业（供方）之间进行不断地沟通，将政务需求转化为确定的政务流程，最终实现政务项目的网络运行。信息中心具有技术和政务双重身份。既懂技术又懂政务的复合型人才是信息中心的中坚力量。这种力量的强大与否，直接影响到电子政务的绩效。

（作者单位：慈溪市人民政府办公室，慈溪市信息中心）