——青岛市全力打造全流程网上审批平台

文章来源：信息化建设   本刊记者：邓波

    2005年1月，青岛市市长夏耕在《政府工作报告》中提出，“抓紧建设网上审批平台，提高电子政务公共服务水平”。自此，以规范行政许可行为、优化行政许可办理流程、推动政府服务方式创新、提高行政效率和降低行政成本为目标的青岛市网上审批平台建设拉开帷幕。

    阳光政府亟待施政创新

    青岛市在开展网上审批平台建设之前，市级没有统一的行政审批大厅，虽然有29个市直部门和11个区市建立了行政审批服务大厅，推出了“窗口式”、“一站式”服务，许多行政审批事项在一个窗口就可以及时办理，但由于缺乏必要的信息化手段做支撑，总体水平不高，大部分审批服务大厅的业务仅限于接收公众提交的审批申报材料及发放审批办理结果和通知，政务公开度、透明度和工作效率仍然不高，被老百姓戏称为“审批收发室”。

    为提高政府服务效率而建立的村、乡镇、市（区）三级联动为民服务代理制度虽然已经推行，但三级之间完全采取手工模式运转，效率不高。

    另一方面，2000年以来，青岛市进行了两轮行政审批制度改革，砍掉了878项市一级行政审批事项，市级行政许可事项压缩为349项。但由于审批工作仍然沿用旧有流程，行政许可实施内部运行相对封闭，审批过程不够透明，缺乏程序制约，存在自由裁量权过大、审批效率不高等问题。青岛市以“政务公开的透明政府、依法行政的责任政府、诚实守信的廉洁政府”为核心的阳光政府建设过程中，行政审批工作的管理运行方式和服务手段亟待创新和改革。

    确立网络环境下“一体化政府”和“一站式服务”目标

    通过对国内先进地区推行网上审批工作的调查学习，青岛市充分认识到，一个政府的管理能力、管理水平，越来越决定着该地区经济发展水平和综合竞争能力，因此城市之间的竞争，本质上就是政府之间的竞争，是政府对于行政资源运行效率的竞争。经过反复的研究探讨，青岛市确立了“青岛市网上审批平台”建设的总体目标。就是按照中央关于“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的要求，以《行政许可法》为依据，采用先进的信息网络技术，用2到3年的时间，基本实现行政许可事项信息发布、受理登记、内部流转、结果反馈和监督考核等环节的网络化；大力推进市、区（市）两级联动办理和跨部门联合办理，逐步实现网络环境下“一体化政府”和“一站式服务”的目标。

    这一目标，体现了电子政务的两大主题，一是采用电子化的手段整合部门职能、再造政务流程，强化部门协作，推进联合办公，提高政府能力和效率。二是在整合部门职能的基础上，整合部门的各种服务，统一在互联网上发布，使公众能够通过一个窗口方便地获得这些服务。

    建设与应用，电子政务的“青岛模式”大显神威

    在我国的电子政务建设中，“青岛模式”得到了业界的广泛认可和赞赏。这就是以“四统一分”管理体制（统一机构、统一规划、统一网络、统一软件、分级管理）为基础，以GNSP网络运管模式（Government Network Services Provider。统一建网，全市共用）和GASP应用模式（Government Application Services Provider。集中资源，全市共享）为主要内容的集约化发展模式。在此模式下打造出的青岛电子政务“861-10”电子政务体系（即8个平台、6个中心、一套目录技术体系支撑下的10个领域应用。青岛市电子政务办公室刘惠军主任曾在本刊2007年第5期上专门撰文介绍）使得青岛电子政务建设走在了全国的前列。

    与电子政务的“青岛模式”如出一辙，“青岛市网上审批平台”技术体系按照“全市统一、两级分建，分级集中、分布应用，一网式流转、一站式服务”的模式建设和运行。

    “全市统一、两级分建”，就是市和区（市）两级采用统一的网上审批技术平台。各区市按统一要求部署网上审批技术平台，并与市级平台实现互联互通互操作。

    “分级集中、分布应用”，就是市和区（市）都要集中建设网上审批技术平台。按照青岛市电子政务GASP的应用模式，市委市政府计算机中心利用十多台服务器构建了统一的市级网上审批系统，以虚拟模式为全市机关提供审批应用服务，各应用单位无需任何费用即可实现审批办理网络化，不仅大大节省投资，而且利用计算机中心所配备的相关资源，在可靠性、安全性、可用性上提供了安全、高效、统一的平台。各部门共享该平台，构建虚拟审批业务系统，并通过宽带高速网络实现分布应用。未经市委、市政府批准，部门不得单独建设审批技术系统。

    “一网式流转、一站式服务”，就是审批业务的流转和监督系统，统一在“金宏网”（青岛市政务专网）上运行，实现“内部一网式流转”。审批事项的信息发布、申请受理和结果反馈，在市和区市两级政府门户网站上集中进行，实现“对外一站式服务”。

    在网上审批平台的应用上，青岛市非常注重实现一体化应用。青岛市网上审批系统充分利用原有电子政务软件平台，通过统一的用户管理、统一的门户系统为应用部门和管理员提供了统一的入口，即使用人员通过现有的金宏电子政务系统即可进入网上审批系统，保证了应用的一体化，也使得已有的电子政务资源效益得到了更大的利用和发挥。

    全流程网上审批特色鲜明

    到2007年底，青岛市所有能够上网的市级行政许可事项实现全流程网上办理，与市级平台互联互通的区市级网上审批平台建设也已完成，四方、胶州等区市的行政许可事项和服务事项均实现了全流程网上办理，并实现和市级平台两级联动。

    青岛市网上审批平台建设最鲜明的特点就是实现了审批工作信息发布、受理登记、内部流转、结果反馈和监督考核等环节的全流程网络化。

    实现审批工作全流程网络化，最大的难点在于实现审批工作内部流转环节的网络化。青岛市网上审批平台通过的工作流系统构建审批业务，实现审批业务的流转，工作流系统是整个平台的业务核心。通过流程建模工具与表单资源设计器这两个定义工具分别制定出了业务的过程模型和业务的数据模型，这两个模型分别与组织机构模型有着一定的映射关系。将过程模型部署到工作流引擎上之后，工作流引擎就可以按照定义的规则进行流转运行，生成待办任务；同时，业务数据模型部署后生成业务数据结构以及存储空间，通过表单解析引擎的解析支持得以在审批平台上进行展现，业务数据模型完成了业务的数据存储需求，通过与工作流系统的映射，实现了业务数据的流转审批过程。工作流系统在审批平台中的应用，成为实现以流程化形式规范业务工作、简化业务系统，全面实现审批流程网络化，实现跨部门协同办公的关键。

    实现审批工作全流程网络化的另一大难点，是实现对审批的全流程电子监察。电子监察在审批工作中有着“指挥棒”、“督查队”和“裁判员”的作用，是让网络化的审批工作“看得见、管得住”的重要手段。

    青岛市电子监察系统与审批平台既密切联系，又相对独立，监察系统主要由数据抽取同步、数据监测、数据处理、数据统计、绩效考核等子系统组成，具有“独立运行、全程监控、自动纠错、易于扩展”的特点。

    监察系统与审批系统通过标准接口进行安全的数据交换，是一套独立的监察系统。系统充分体现了“执行与监督相分离”的思想，其运行不因审批系统的变化而受影响，实现了数据的防篡改，保证系统数据可靠性。监察系统通过标准的数据接口，同时支持接入其他审批业务系统的数据进行监控。

    监察系统通过与审批系统之间的实时数据采集接口，对审批过程实行全程监控，有利于在第一时间发现各种违规及异常状况，并发出警示，具有很强的及时纠错功能。系统将行政监察的要求细化到行政许可的各个环节中，使行政监察过程变得具体、量化。

    电子监察系统对各个部门的审批行为全过程实行实时监察，很好的实现了行政监察主体和客体的有效捆绑和监察同步，这样既强化了行政监察的力度，又实现了行政监察的目的，就是要使政府依法行政，高效行政和优质行政。

    再提速，全面提升政府网上公共服务水平

    网上审批是审批方式的重大创新，不仅仅是对现有审批流程进行模拟，更重要的是通过信息化手段，对审批流程进行优化和再造。随着网上审批平台建设与应用的进一步深入，青岛市将下功夫梳理审批流程，减少不必要的环节，缩短各环节的时间，实现审批提速，打破部门界限，实现跨部门联合审批。在市区两级政府在基本实现审批流程网络化的基础上，将重点对涉及外商投资、环保、规划、建设工程、土地使用、海域使用等领域，逐项确定牵头部门，按照“效率优先”的原则，全面梳理相关部门之间职能的相互关系和法定顺位，科学设计流程，统一规定办事程序和承诺时限，通过网上审批系统固化流程，推行并实现联合审批。

    下一阶段，青岛市还要将区市网上审批平台应用向乡镇、街道延伸，从而形成市、区（市）、镇街三级联动的网上审批服务体系，全面提升行政效率，降低审批成本。

    另一方面，青岛市级各部门和各区市将利用已建成的网上审批平台，大力推进非许可审批办事服务事项上网，将所有办事服务事项全部实行网上办理，包括信息发布、受理登记、内部流转、结果反馈、监督监察等各个环节，都要实现网络化，全面提升政府网上公共服务水平。

    青岛市各级监察部门还将充分用好电子监察系统，对审批和办事服务实行全程监控、目标考核，并逐步把政府采购、产权交易、建设工程招投标、医药采购等纳入电子监察范围，形成对网上虚拟政府的全面完善的行政监督体系。