文章来源：信息化建设     作者： 朱晨辉   苏波

    在中央和地方各级政府的推动下，中国电子政务的建设经过20多年的发展，已整体上驶入了快车道。当然，这得益于中国经济的持续高速增长，也伴随着以基础设施建设为目标的大量资金的投入。但是，随着我们对信息化建设的反思以及我国建设和谐社会的目标和轮廓的进一步清晰，政府信息化建设中的一些问题也逐步暴露出来。党的十六届六中全会确定了2020年构建和谐社会的目标和主要任务，其中就包括“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”。这表明，我们信息化工作者在推进政府信息化建设中，也必须把改善公共服务作为工作的出发点和落脚点，不断拓展为社会、为公众服务的领域，丰富服务内容，扩大服务范围。这一认识上的转变和提升要求我们重新审视信息化投入的效果。特别是需要思考如何遵循信息化发展的特点和规律、充分发挥公共财政投入的作用和功效，强化信息化建设的社会服务导向。

    以下就结合实际工作，谈谈在建设和谐社会、发挥信息化社会服务功能的目标导向下，公共领域信息化建设如何更有效发挥公共财政的作用，确保投入效果的一些看法。

    把握公共财政的适用范围，严格控制投入领域

    我们理解的公共财政，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效” 缺陷。公共财政的历史使命，在于它支持、促进市场经济体制的形成和发展。既然公共财政定位于对市场配置资源的补充，我们首先需要避免的是公共财政的越位问题。能够由市场行为解决的，即通过一些商业化服务项目能够提供的产品和服务，应首先考虑交给市场去完成。所谓商业化服务项目，是指一些对企业而言具有赢利价值或预期的项目。对这样一些项目，政府需要做的应该是鼓励和引导，而不能将原本可以由企业承担的责任大包大揽。信息化建设往往大量的成本不在于初期的投入，而在于日后长期的升级和运行维护，大包大揽的结果必然会让政府长期背上包袱。即使是出于担心企业提供的服务质量和效率是否能达到预期的效果，也应通过引入竞争的做法来降低成本和提高效率，而不是越俎代庖。

    然而，公共服务领域还有大量的工作是没有或暂时没有企业愿意参与和投入的。这一方面可能是因为市场需求没有发展到一定阶段，某类服务对于具体使用者来讲价值有限，如环境保护、教育、卫生保健、知识产权等。另一方面，还有一些为了便于政府行政、规范社会秩序、管理使用对象的信息化项目。一般而言，对此类项目使用对象不会自愿使用或付费，即使可能为使用对象带来获益或便利，使用对象也要有一个接受的过程。提供这类产品和服务的项目我们一般称之为公益性信息化项目，这类项目如果进入商业服务的范围将难以收回成本。但是这些服务的提供对社会总体与长远来讲很有价值，如果不提供，对社会的长远发展不利。对公益性的信息化项目，政府必须以公共财政投入的方式予以支持，但是在具体操作过程中必须充分考虑信息化发展的特点和规律，采用与之相适应的方式进行投入。

    遵循信息化发展的规律，优先选择服务外包作为主要投入模式

    信息化建设的特点之一就是其持续改进性。几乎没有一个信息化项目建成以后几年或者十几年不用升级改造。这一方面是因为信息技术本身升级换代呈加速发展的趋势，另一方面信息化所实现的业务流程和需求环境也在不断的变化之中。除了信息化项目不断加速的升级改造需要大量的后期资金投入外，即使是最初设计功能的持续维持也需要不小的投入。因此，要使公共领域信息化项目在建设后继续发挥作用，后期持续改造和运维资金的落实必须在体制上予以保证。与之相关的问题是承担主体的选择。若是政府部门（或事业单位）自身作为公共领域信息化项目的承担主体，有利于落实后续运营的经费渠道。但政府作为行政主体，过多介入公共领域信息化，将占有大量行政资源和人员编制。若是中介机构、行业协会作为承担主体，由于国内中介机构、行业协会体制的问题和自身能力的不足，随着前期政府基本建设投入的结束，目前的财政体制无法解决这些单位后期的持续投入问题，这些单位也几乎没有面向市场生存的能力，最终导致政府要么不断追加基本建设投入，要么接受前期基本建设投入逐渐消亡的结果。

    投资主体选择上的两难处境说明了在保证公益性信息化项目持续发挥作用方面必须权衡如下的得失：如果某公益性信息化项目对经济、社会的稳定和发展极为重要以至于即使让政府背负长期负担也不能有一丝闪失，如关系国计民生的社保、医保等项目，则应该选择由政府（或其下的事业单位）作为承担主体，并在制度上对后续资金的落实予以充分保证。这类项目的建设，我们称之为由政府直接提供服务的公益性项目。由于政府不仅需要承担前期的建设费用，还需要长期保证后续的运维资金和人员，因此应该尽可能将此类项目的范围控制得越小越好。对于一般的公益性服务和产品，应该优先考虑通过服务外包的方式由政府间接提供，即由政府出资购买公共服务和产品间接向社会提供。政府购买公共服务就是指政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务方式。

    为了优先选择服务外包作为公共财政信息化投入的主要形式，首先我们需要强化的是日常预算的投入，而不是基本建设的投入。基本建设的投入必须要有日常预算投入的保障，否则，投入越多，浪费越大。公共财政除保留一部分必须的基本建设投入外，需逐步退出对公共领域信息化方面的基本建设投入，转为购买公共服务的日常预算。其次，公共财政在公共领域信息化方面日常预算的投入，要打破政府体制内预算的篱笆，明确将相当部分的资金用于政府向专业化公司购买公共服务，向广大社会公众提供。在具体操作中，可考虑每年发布公共财政为社会公众购买公共领域信息化服务的预算金额，公开征集社会公众最希望获得的公共服务项目，设定门槛向全社会的专业公司招标，选取合适的专业公司核定价格，提供公共服务。

    强化公众的全过程参与，保证投入的社会服务导向和质量

    公共财政信息化投入的另一个问题是如何保证服务导向，以及履行其在促进社会公平、调节社会分配方面的职责。公益性信息服务碰到的最大问题是服务质量的改进问题。由于目前大多数公益性信息服务的政府补贴与服务的效果并没有直接的联系，这使得对质量的改进缺乏有效的激励信号，这会使得有关工作人员疏于对工作质量的改进。大多数非盈利性机构都缺乏这种有效的改进激励，因而服务质量提高的速度很慢，甚至与用户的需求偏差反而加大。例如，我们的一些电子图书馆的任务，由于对用户服务是免费的，用户数目的扩大，或用户使用率的提升与数字图书馆的收入完全脱钩，因而便没有什么人来关心对用户服务规模的发展，这就很容易使数字图书馆的建设缺乏足够的社会效益，难以实现有效地向社会普及知识的初衷。认识到这一问题，就要求我们在选择外包服务商时，不能仅仅在招标阶段择优选用，而应该跟踪评估其提供服务的整个生命周期，以设法将政府的财政支持与服务的效果挂钩，并在必要时决定是否需要向其提出警告或及时更换服务商。当然，所有这些监督评估的工作完全由政府来完成一方面监管成本过高，另一方面也未必科学客观而且容易滋生腐败。这里，比较有效的评估方法是鼓励公众的参与。没有公众的参与，公共服务难以保证其社会服务功能的有效性；没有公众的参与，公共服务也很难成为调节收入分配的有效机制；没有公众的参与，公共财政制度就很难有透明度，腐败也因此变得不可避免。谈到公共财政，人们常说“取之于民、用之于民”。但我们必须进一步理解“取”和“用”这两个过程民主化的重要性。

    要保证这两个过程的民主化，首先政府在确定项目立项时就不能仅从自身需求的角度出发确定公共领域信息化项目的投入方向。而应该先发布每年可投入预算的总额，广泛征求意见后再决定投入的方向，这可以通过人大审核和听证来实现。当然，选定投资项目以后，招投标阶段我们目前有比较完备的法律体系和监督流程来保证其公开、公正和公平。前面也讲到，招标过程的择优选择并不意味着能真正保证公共财政投入的有效性。我们必须在中标商提供服务的全过程进行监督、评估并引入公众的参与。一种可能的方案是，政府每年用于购买公共领域信息化服务的预算资金，依托某一个市民智能卡（比如身份证、社保卡、居住证等），按居民的年龄或居住时间等，平均或有所差别注入卡中一个额度，市民若需获得专业公司的服务可从卡中抵扣相应的“消费”金额，年终结算时由公共财政根据市民“消费”的总额统一向承揽服务的专业公司支付。

    总结以上的经验，如何用好管好公共财政的投入可以简单概括为如下几点：首先，严格控制公共财政在商业服务领域的投入；其次对于公益性服务项目优先考虑采用服务外包的方式由政府间接提供，努力将政府必须直接提供的公益性服务项目控制到最小范围，并从制度上保障日后运营经费的落实；无论是直接提供还是间接提供的公益性服务项目，公众的全过程广泛参与都是信息化建设社会服务功能得以充分发挥的根本保证。

（作者单位：朱晨辉  上海市发展与改革委员会      苏波  上海交通大学信息安全工程学院）