文章来源：信息化建设  作者：刘彦凯

    （六）抓住机遇以典型应用突破分割化解孤岛

    电子政务建设由于条、块的业务主体不同、隶属关系各异、投资渠道有别，造成了相对的分割局面，而且呈纵强横弱的态势。这样一来，现行行政管理体制中条块分割的矛盾，在电子政务建设中也会凸现出来。研究表明，电子政务水平越高的城市，条块分割的冲突越激烈。传统的条块分割的管理体制，使以资源共享、协同办公为基本要求的电子政务建设面临新的挑战。各部门的信息系统自行构建，数据格式、技术实现和管理形式有别，管、用分离，异构系统之间无法实现数据资源的共享和相关业务的流转，其结果一方面造成政府信息系统重复投资、重复开发；另一方面造成各部门政务信息资源的整合利用受到体制因素的限制，难以发挥系统的最佳效率，制约了政府公共服务水平的提高。因此，如何协调条、块之间的建设矛盾，如何解决由于部门利益引起的信息资源开发利用的课题，成为政务信息资源整合的难点、重点。化解的办法是有的，成功的做法是抓住机遇以典型应用来突破分割，因为部门和地方之间（纵、横之间）有价值的信息共享全部是围绕着明确的业务目标而进行的，如当前从中央到地方正在开展的企业、个人的诚信系统；应急指挥系统；基础数据库（人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济）的组建；政府门户网站及网站群建设等，在实实在在贴近需求的应用项目中，纵横之间对各自拥有的信息资源，均会互有所求，互为依托，都有为实现共享开放资源的内在积极性，如工商与税务部门的数据共享与比对，能发现一批遗漏户，使双方均大大受益，合作的积极性倍增。以上所列举的应用项目有一个共性之处，即现实有需求、国家有要求、政策有引导、文件有规定，一句话有机遇。通过典型应用项目的建设，会大大地拉动纵横的整合。例如一个应急系统就把公安、人防、武警、卫生、商业、物资、交通、水利、财政、供电、供气、供水、供油、保险等诸多单位和部门的相关信息资源整合起来了；通过网上行政审批的实施，既整合创建了内网协同办公平台，又实现政务信息资源的共享（河南省郑州市已经做到了，不建物理上的集中式行政审批大厅，而在网上见分晓）；通过新农合（新农村合作医疗）实现了农村人口和医疗资源数据的整合开发利用，促进了农村信息化建设。当前，要主动结合应用系统的建设，来大力推动跨部门、跨地区信政务信息的开发与共享工作。

    （七）全方位“整合”

    我国电子政务经过多年的建设，系统应用已有了一定的深度和广度。电子政务发展到现阶段，需要突出解决的一个问题是信息资源的整合、开发和利用，只有实现信息资源的整合与共享，才能实现跨部门的业务应用和工作协同，才会切实有效的发挥电子政务公共服务、市场监管、宏观决策的优势和作用。

    1．网络整合：政务信息的公开与共享，是个数据资源因需流转的过程，流转要有渠道，通俗地讲要有路，而且无论路大、路小都要能做到一个“通”字，像水利工程一样，渠成水才能到，这就要求我们以需求为导向，将现有网络资源进行整合，通过拓（拓宽）、并（合并）、延（延伸）、架（架桥），使纵横惯通，解决好“路”的问题。

    2．平台整合：，各业务系统之间实现数据的交换，只有“路”还不行，还要有软件的支撑，即要打造一个统一的载体平台，解决好“车”的问题。

    3．数据整合：共享是有条件、有代价的，必须对分散、孤立、无序的数据资源进行标准化处理，以集中与分布式数据库相结合,辅以目录服务系统软件，实现一点登录全网可有权限共享,解决好“货”的问题。

    4．安策整合：政务系统的数据流转常常涉及到三个网络环境，即内网、外网、因特网，出于保密和安全的原因，对于上述网间互访国家有关部门有着严格的规定，依照规定可采取人工摆渡、网闸隔离、高保障防火墙、病毒防犯、漏洞扫描、入侵防御、网络审计、内容审计、集群系统、数据备份等硬软技术的整合，保证数据和网络的安全,解决好“刹车”的问题。

    5．技能整合：面对办公手段和办公流程的变革，以及网上应用功能和性能的递增，从事政务工作的公务人员，原有应用基础和计算机技能需尽快做相应的提升，以适应数字化工作环境的新需求，这样才能确保系统全部功能的同步启用，进而发挥整体效益。因此，要与时俱进，定期组织各级应用人员进行培训，促使应用技能的整合，提高工作人员素质，解决好“驾驶员”的问题。

    6．制度整合：信息化建设如同多级别、跨部门的大兵团联合作战，没有规矩无法进行，也就是说制度建设必须同步实施，在各自已有管理制度的基础上，要有组织地进行整合，建立了一套可行的系统管理办法和考核机制，做到有章可循、有法可依，解决好“规则”的问题。

    7．观念整合：观念引导行动，他是做好任何一项工作的内在动力，观念不统一形不成合力，当前，对信息资源开发与利用重要性的认识，还远远不到位。在具体工作中，信息资源与能源、材料同等重要，是国民经济和社会发展的基础性、战略性资源的理念并没有真正体现出来，致使政务信息资源的开发、整合、利用水平低，我们要通过转变和整合观念来解决好“动力”的问题。
通过以上七个整合，会使信息高速公路更加通畅，需要提出的是，实现七个整合的基础是观念的整合，即面对我们的国情，政务信息化建设应走什么路的问题。

    （八）创建政务信息资源共享保障机制

    政务信息资源共建共享，是一项在电子政务环境下，收集、存储、分析、加工、利用和发送信息的系统工程，它不仅仅是利用先进的信息技术替代传统的手工作业，而且是通过政府管理手段的革新，不断为政府职能、组织结构、决策方式、管理行为、运行模式、工作流程等进行相应的改革和调整，在某种意义上讲是一种变革，必须有一系列的机制做保障，分述如下：

    1．组织保障机制

    组织保障是一种通过建立相关的组织管理机构实施人为干预与调节，来增进政务信息资源共建共享的行政机制，政务信息资源的共建共享，应纳入国家统一规划和管理，由某一专门机构来具体负责实施。而我国目前还没有专门主管信息资源开发利用的部门，这对实施国家的发展战略、发展协作性的生产体系、规范行业行为等都是不利的。目前很有必要成立一个政务信息资源建设的服务机构，由其负责实施政务信息资源的共建与共享，统筹兼顾，统一规划，从全局出发，重点规划、设计政府部门协同工作的内容和流程，打破信息资源“部门割据”、“条块分割”的局面，解决政务信息资源为各个部门所有、各个部门垄断的问题，真正实现政务信息资源的共建与共享。建立信息资源共享服务机构是实现电子政务信息资源共享的有效手段。我个人认为，需要指出的是这个机构要有一定的独立性和中立性，必需要在办公厅（室）的授权下来完成相关政务信息资源的采集、存储、办、加工、利用。目前一些地区的IDC(数据中心)建设就是雏型之作。

    2．法律保障机制

    近年来，我国中央和地方政府制定并颁布了一系列有关电子政务建设的法律、法规、文件，如《国家信息化领导小组关于我国电子政务指导意见》、《电子政务工程技术指南》、《电子政务信息共享互联互通平台总体框架技术指南(试行)》、《国家信息化领导小组关于加强信息处理安全保障工作的意见》、《全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要》以及一些地方政府颁发的有关政务公开的地方性法规等。政务信息资源的综合开发利用，急迫需要建立相应的法律法规，明确各类信息的采集、存储、加工、传递、检索、分析等应用过程中的法律地位。积极开展政务信息化建设中有关政务信息资源开发利用问题的调查研究，依据轻重缓急确定立法重点，制定相应的立法计划，加快立法进程，及时颁布需求迫切的法律法规，为信息资源开发利用工作提供有力的法律保障，营造良好的法制环境。需要指出的是，各部门、各地方不要消极的等待国家大法的出台，要先从规章、地方性法规作起，这样既解决问题快，又为大法的制定打下了基础和缩短了进程。这方面各地已有先例，如在《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布前，许多省、市都出台过政务信息公开类地方性法规，效果不错，而且对兄弟地区和部门有启迪和带动作用。在制定有关法律法规时，要坚持共享共赢、公平多赢、可操作性等原则，要注重吸收一些行政管理和信息资源管理领域的专家参与，确保法律法规的科学性、权威性。需要指出的是，立法权在各级人大，看似政府很被动，其实不然，因为立法的动意、起草、提交者是政府，所以还是有主动权的。立法有程序，需要一个较长过程，应用往往等不急，但动动脑筋我们可以采取两种变通的办法：一是先以政府自身可操作的事入手，如以条例、政府令的形式立规矩和标准；二是借鉴先行者，即通过网上或其它渠道获取兄弟省、区、市出台的相关法规参照办理。总之最忌讳的是一味的等，越等越被动。

    3．经济保障机制

    经济保障是按照“谁投资谁受益”原则建立的，协调政务信息资源共建共享的供需多方利益的市场机制。电子政务信息资源共建共享的实现，离不开足够的资金投入，政府是实施电子政务的主体，自然要为政务信息资源的共建共享提供足够的资金投入，各级政府要将政务信息资源共建共享所需经费纳入本级政府的财政预算，对于涉及多个部门的信息共享工程建设，资金应统筹安排。以上所需资金仅仅依靠政府的财政投入远远不够，还应在充分发挥中央和地方财政投入主导作用的同时，制定相应政策，充分调动高等院校、科研院所、中介机构、行业协会、IT运营企业等各方面的积极性，鼓励和引导社会资金的参与。信息化建设项目的资金投入尽量不要一事一议，要力争纳入国家和地方的计划大盘子中才会有保证，在资金投入过程中，要切实加强资金管理，完善资金管理制度和资金使用的绩效考评制度，提高资金使用的规范性和有效性。如天津市即将出台一个《政务信息化专项资金管理办法》以引导和规范投资金投入、强化管理、促进实效。

    4．技术保障机制

    现代化的政务信息资源的开发与利用，必须以信息技术为依托，如网络技术、计算机技术、数据库技术等，创建和维护好这个环境，必须有一大批与系统相适应的自身和社会化的技术队伍，成功的做法是内外结合，即数据源单位要培养和配备一批既懂业务又懂信息技术的复合性人才，同时还要慎选一些IT企业作为技术外包伙伴保驾护航。

    (九)推进关键技术的研发与成果转化

    政务信息资源的开发和利用除了行政、法律的手段外，技术手段和途径也是必不可少的，如当前面向应用的中间件技术（SOA），对异构硬、软环境的整合相比单纯的行政干预有着独特的优势；又如目录服务系统和目录应用服务系统软件，大大便利了用户对海量信息的查询与检索；再如手机上网及手机短信功能在电子政务中的应用，大大降低于了访问政务网的门槛；另如网闸技术可以解决不同安全等级网间数据的摆渡问题等。面对我们的国情，能通过技术整合实现协同办公，信息资源共享的方案应优先采用，技术难关要努力攻克，支持有广泛需求、可拥有自主知识产权的技术研发，积极促进信息资源开发利用技术成果的产品化、产业化、商品化和推广应用。国家要重点支持核心技术攻关，力求在关键领域取得突破。研发的成果要积极组织推广。

    (十)加大投、融资力度并提高其使用效益

    政务信息资源开发利用是国家信息基础设施建设的核心，需要资金的支持，以保障政务信息资源的建设管理、采集更新、储存加工、运行维护和有效利用，所需经费要纳入预算管理。长期以来资金投入不足严重制约了信息资源的开发，因此首先要加大政府投资力度。各级政府管理部门要加大对政务信息资源开发与共享的投资比例，保证基础性、公益性、综合性电子信息资源开发利用所需的资金，同时多渠道筹集资金，鼓励企业和公众投资信息资源开发利用领域，在充分体现政府主导、市场运作的原则的基础上，要以政府资金为先导，大力拓宽投融资渠道，按照谁投资谁受益的原则，鼓励企、事业单位和其他社会力量筹资建设。通过实行专业化、市场化、企业化的运作，授权企业参与建设、运营、管理和筹资，逐渐形成多种投、融资及运营模式。具体操作中可采用分别在计委、科委、信息化办等部门立项，多角度多渠道申请资金；与电信运营商共同投资建IDC（数据中心）；与有线电视台合作利用有线电视系统发布政务信息等办法。

    （十一）创建信息化应用的软环境

    很多项目失败之“因”，它往往并非技术解决方案或应用产品的约束，而关键是信息化应用环境的管理、文化和人的因数使然。但现状却恰恰是，大多数应用开发服务商和用户方，往往只关注技术解决方案和产品层面的优劣。用户单位在决定上信息化项目前，对自身实施信息化项目的环境、文化和管理等方面分析和准备及转变不够。有一位成功的IT商曾很有感悟的讲道：“在为客户提供信息化全面解决方案的服务过程中，如何让用户项目成功？如何摘得‘正果’？我们自身在技术开发和实施服务的本职做到位了还不够，更重要的是要帮助用户在建设实施信息化工程过程中转变观念、改进管理、重视文化、做好架构、加强培训，告诉他们项目的成功之‘因’和成功之‘路’。这席话发人深省。

    （十二）加大宣教力度转变观念

    信息化建设不只是一个生活方式、生产方式、学习方式、工作方式及办公手段的变革，重要的是，它是一个观念的转变，这个转变不是一个人、一部分人的转变，是所有社会人的转变，所以对这一迅猛发展的新生事物，宣教、引导的任务十分重要。宣教工作要虚、实结合，既要有对相关理论的宣传，又要注重用信息化建设的应用成果进行说教、引导；既要进行专业性培训，又要注意全民普及性教育；既要面对工作人员，又要领导同志的参与。党的“十七”大把信息化列入五化（工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化）之中，这就是一个非常好的宣教契机，要注意抓住这类机遇造势、落实。

    （十三）加大督促检查力度

    历史的经验告诉我们，做任何事情只有布置没有检查和督办是不行的，这样会事倍功半，甚至会虎头蛇尾。政务信息资源的开发和利用是一个系统工程，要建、管并重，督促检查工作不可忽视，应明确考核标准，完善考核办法，定期组织考评，适时进行通报，还要协商各级组织部门，将各单位的信息化建设与电子政务应用工作，列入单位和领导班子的政绩考核目标之中，尽可能做到制度化。