本文设计的电子公文传输系统，充分利用了PKI/CA体系的安全功能、电子印章技术、文件版式技术，在保证安全性的同时，很好地兼顾了易用性和通用性。而且，能与政府现有的OA系统无缝结合，能低成本地适应政府电子公文将来发展的需要。

　　　　　　　　　　　　　　　
　　文章来源：信息化建设  作者：徐颖

　　
　　现在不少地方政府的电子公文传输系统已经运行，初步实现了公文无纸化传输。但是，体现政府公文权威性的版式和印章问题尚未得到有效解决。本文旨在通过探讨电子印章和文件版式的选型，构建安全、开放的电子公文传输系统。针对目前全国各地政府已经不同程度地建有身份认证体系CA的实际情况，本文的所有探讨都基于已建有身份认证体系CA的假定。为了以示区别，没有电子印章和文件版式的电子公文传输系统以下统称OA系统。

一、需求分析

　　按照国家保密局的有关规定，公文分为非涉密公文和涉密公文；非涉密公文在非涉密公文传输系统上传输，涉密公文在涉密公文传输系统上传输；两者有清楚的界定，绝对不能互相混用。

　　从应用需求上看，非涉密公文和涉密公文之间存在着较大差异。如用户范围，非涉密公文通常需要发布在互联网上，方便社会公众甚至是国外机构浏览查阅，而涉密公文使用范围要小得多，并且要确保文件的私密性。所以，非涉密公文的文件版式必须是某种事实上的标准，几乎每个人都使用；而涉密公文则可以允许采用使用范围相对小，私密性强的文件版式。

　　鉴于文件版式需要同时满足大众化和私密性这两个相悖的技术特征，要求电子公文传输系统中涉及到的对文件的各种操作，如签章等，在技术上必须确保通用性和一致性，能够对不同文件格式进行同样效果的操作。

　　文件版式必须开放开发接口，便于其他应用系统对该格式的文件继续进行处理和加工。避免由于文件版式的选型，造成其他应用系统的建设对文件版式提供商的依赖。

　　电子印章系统建立在已经建设好的CA平台上，使用基于PKI体系标准的数字签名、加密技术对印章及文件提供保护和验证，而不依赖某个厂商的专有解决方案。在被盖章主体遵循开放的原则基础上，能够实现在不同文件格式上完成盖章、数字签名和验证功能。

　　综上所述，要基于已有的CA平台构建安全、开放的电子公文传输系统，必须实现版式、印章和应用之间的技术独立性，也就是文件版式、电子印章及应用平台三者之间的技术无关性。这是建设政府电子公文传输系统的关键之所在，具体说来就是：

1、 文件版式开放开发接口。各种版式都必须开放开发接口，便于其他应用系统对该格式的文件继续进行处理和加工。

2、 电子印章独立于文件版式。对文件的各种操作，如盖章等，在开发技术上必须确保通用性和一致性，能够对不同文件格式进行同样效果的操作。

3、 电子印章与身份认证体系CA结合。电子印章系统基于CA建设，使用基于PKI体系的标准的数字签名、加密技术对印章及文件提供保护和验证，而不依赖某个厂商的专有解决方案。在被盖章主体遵循开放的原则基础上，实现在不同文件格式上盖章、数字签名和验证功能等。
　　
　　（本文主要探讨政府电子公文传输系统的整体设计思路，关于文件版式和电子印章的详细需求本文不赘述。）

二、技术选择

   1、文件版式选择

　　非涉密公文中有一部分最终将面向社会公众，所以选用开放、通用的文件版式较为适宜。

　　涉密公文传输系统的版式，可以视具体情况灵活选择。目前市场上主流的版式系统等都可以考虑，但前提是这些版式必须开放开发接口，便于其他应用系统对该格式的文件继续进行处理和加工。

　　2、电子印章选择

　　电子印章是以PKI/CA技术的电子签名保护文档的完整性，并通过印章图片（印模）有形地展现文档有效性的技术，电子印章使用的电子签名技术依赖于PKI/CA体系。所以，可以将电子印章与CA系统结合，既能保证高安全性，又避免重复投资。

　　为了选择符合各地政府当前和未来发展需要的印章技术路线，笔者对当前主流的电子印章技术进行了深入调研，并分析了各种技术路线的优缺点。



　　
图表 1 电子印章技术选择

　　电子印章产品的选择要能跨系统使用，在非涉密公文传输系统和涉密公文传输系统上都能使用。同时，电子印章和文件版式要相互独立，电子印章能在任何版式的文件上签名、盖章和加密。因此，独立于文件版式的电子印章解决方案较为适宜。
　　
三、架构设计

　　基于如上的文件版式和电子印章的选型，电子公文传输系统的架构设计如下：

　　
图表 2 电子公文传输系统架构图

　　如图所示，电子公文传输系统由版式、电子印章和相关应用组件三部分组成：

　　1、版式系统

　　用来生成符合政府公文版式要求的版式文件。版式系统为独立的软件，运行于电子文档审核/盖章人员的终端PC上，负责将原始的非版式电子公文转换成正式的版式文件。

　　2、电子印章子系统

　　主要负责保护电子公文在传输、保存过程中的安全。C/S架构，由印章客户端、数字证书身份认证服务器、印章服务器和印章管理终端四部分组成。各部分作用如下：

　　印章管理终端：负责电子印章的制作、授权、以及电子印章审计服务器的管理。包括：制作电子印章图片、将电子印章图片授权给使用人。印章图片以加密电子文件形式存放在使用人计算机上，使用人必须插入E-Key才能调用该印章图片加密后的印章图片在服务器上自动备份，客户主机故障后可在线获得印章图片。

　　印章客户端：提供印章功能的用户界面，实现以下功能：印章的获取（印章存储在E-Key或本机，必须提供个人数字证书才能使用）、盖章和验章、在线验证盖章者身份、向印章审计服务器上传盖章记录（盖章记录离线保存，在线自动上传）

　　数字证书身份认证服务器：提供对盖章人身份证书有效性的在线验证功能、提取数字证书中的信息交给印章服务器。

　　印章服务器：加密保存电子印章、提供电子印章使用记录的保存、查询等功能。

　　3、公文传输应用组件

　　主要是负责电子公文传输、保存等功能的组件，不涉及电子公文的撰写。公文传输应用组件无须另行开发，只需在现有OA系统中增加相应的文档审核/盖章人员角色即可。

四、流程设计

　　电子公文传输系统的工作流程如下图：

　　
图表 3 电子公文传输系统工作流程

　　如上图，电子公文传输大致分为五个步骤：
1、 公文生成
2、 公文传输
3、 审核/盖章
4、 公文传输
5、 阅读/验章
　　步骤1、2、4是OA系统中本来就有的步骤（本文不赘述）。
　　步骤3（审核/盖章）和步骤5（阅读/验章）是在OA系统之上增加的步骤，与电子印章有关，详细描述如下：
　　
图表 4 电子公文盖章/验章流程

　　1、盖章流程
1) 审核/盖章人员从OA系统中获得未审核/盖章的电子公文；
2) 将电子公文转换成版式文件（如已是版式文件，则不必转换）；
3) 盖章者使用版式文件阅读器打开文件，同时运行电子印章客户端。此时，系统将自动查找电子证书和本机所记录的授权印章图片，签章者选择印章图片和位置并加盖印章，得到一份带有数字签名和印章图片的版式文件（注：联合发文/盖章操作方法相同）。
4) 如需对文件进行加密保护，盖章者可选择以密码或证书来加密文件；
5) 电子印章客户端同时将本次签章行为记录，在线状态下，客户端自动上传盖章日志至印章审计服务器。

　　2、验章流程
1) 阅读者从OA系统中获得盖章后的版式文件；
2) 使用版式文件阅读器打开文件；
3) 输入密码或提供证书获得阅读权限（仅限于加密后盖章文件）；
4) 检查数字签名的有效性（阅读器自动完成）；
5) 验证盖章者身份证书有效性（可选，阅读者需自行在CA发布服务器上在线查询该证书或安装印章客户端进行在线查询）。

　　3、其他流程
　　除最常用的盖章和验章外，电子印章的使用还包括印章的制作、授权、作废、审计等多个子流程。这些流程与传统的物理印章的相关流程一致，由印章管理人员通过印章管理终端登陆印章服务器进行印章的制作、授权、作废、审计等工作。

五、系统特点


　　　　作者单位：浙江省政府办公厅