随着我国经济的发展，居民收入差距有不断拉大的趋势，社会矛盾也日渐增多和显现，使我国突发公共事件应急管理体制和机制面临重要考验和检验，对健全和完善各地各级应急管理体系提出了更高的要求。

    2007年12月武汉城市圈被批准成为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区。作为武汉城市圈副中心城市的黄石市，是我国中部地区重要的原材料工业基地和港口城市，如何建立起既适应区域性经济社会的需要，又符合自身发展特点的应急管理体系和机制，是值得我们考虑的问题。

黄石市应急管理现状

    黄石市位于长江南岸，辖一市一县四个城区及一个省级开发区，总面积4583平方公里，总人口255万。城市总体环境是多山、多水、多湖，地质灾害发生较为频繁，同时作为沿江城市，防洪防汛也是应急管理的重中之重。黄石市应急管理体系主要由以下几个方面构成：

    （一）确定应急管理原则。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，对突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，按照社会危害程度、影响范围等因素所划分的特别重大、重大、较大和一般四级等级，实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

    （二）编制和完善应急预案体系。颁布实施《黄石市突发公共事件总体应急预案》和20个市级专项应急预案，编制完成了69个部门应急预案，30家大中型企事业单位应急预案，形成了覆盖全市的应急预案体系。

    （三）成立应急管理机构。组建了黄石市突发公共事件应急委员会，下设市政府应急管理办公室，为市应急委的日常办事机构。各县（市）区和部门也相应成立相关机构，形成了市级与县（市）区、市级与市直部门两级应急网络。

    （四）建设应急指挥中心。依托现有资源，借助清华大学智能化、数字化技术，建设了市应急指挥中心，完成了智能化预案、数字化预案和基础应急平台建设。该系统已投入使用，在全市形成了以市应急指挥中心为核心，以110、120、119指挥中心、民防部门为终端的防空防灾救援指挥系统。

    （五）加强应急管理专业队伍建设。在建立与驻军、武警、预备役民兵应急工作联动机制，加强公安机关应急队伍建设，发挥骨干队伍重要作用的同时，按照一队多用、一专多能的原则，建设专业应急队伍。

黄石市应急管理特点

    （一）黄石市应急管理体系建设充分体现了法治原则。黄石市应急管理体系建设的法治化首先体现在依据《中华人民共和国突发事件应对法》制定并实施了《黄石市突发公共事件总体应急预案》，同时各部门和企业也都编制和部门各类专项应急预案，建立起了较为完备的应急管理预防体系。《黄石市突发公共事件总体应急预案》的出台为黄石市应急管理体系的建立奠定了坚实的法治基础。通过法制形式,保证应急管理的权威;同时,也通过政策的具体规定,建立黄石市应急管理的标准化响应机制和操作模式,为各个职能部门进行应急管理提供了蓝本。

    （二）黄石市的应急管理体系体现了民主科学原则。在遵循民主化和科学化的原则上, 黄石市政府会同31个组成部门及相关单位广泛征求意见,而且听取专家意见, 邀请武汉城市圈内的高校专家进行评审。在科学论证的基础上,,制定并出台了《黄石市突发公共事件总体应急预案》。

    （三）黄石市政府的应急管理体系体现了实用性原则。黄石市的地理环境和产业结构决定了其应急管理体系建设必须以水利防汛和安全生产为重点，通过大力推进信息化建设，加强各类水利设施的电子化监控和各种水情的实时检测。1998年长江流域发生洪灾以后，黄石市在加固长江干堤的同时，也加快建设水利防洪监控系统。在市防汛抗旱指挥部建立信息化指挥中心，通过监控设备可以对重点堤防和水库进行实时监控，查看水情和险情，并进行现场指挥。通过加强对各类工业和矿产企业的技术改造，不断加强企业的安全生产管理和职业安全操作培训。很多的应急突发事件都是由于操作不当或者不规范而造成的人为事件，必须加强安全生产和规范生产教育，防患于未然。2008年5月7日，黄石市发生的一起环境污染事件就是因为废物处置不当而引发的。当事人在不具备危险废物经营资质的条件下，非法从事危险废物经营活动，致使8名作业工人在未采取任何防护措施的情况下，受刺激性气体影响，出现不同程度的中毒症状。减少这类突发事件的根本措施还在于加强市场监管，严厉打击非法生产，严格规范合法生产，提高从业人员的责任意识和自我保护意识。

    （四）黄石市政府应急管理机制建设体现了公开性原则。市政府建立起信息发布制度，定期召开新闻发布会，做好突发事件的新闻发布, 帮助市民了解事实真相, 减少各种猜测、传言和谣言。如在今年年初的冰冻雨雪灾害中，气象部门通过气象热线和手机短信等形式及时发布各类气象灾害预报，提供市民及时做好各项防范工作；国土部门针对黄石地质灾害频发的地区专门发出预警报告，并派出专业人员现场查看，提出治理意见，积极采取措施，保障当地企业和居民的安全；交通部门及时预告各路段的交通状况，并在重要路口加装电子眼，提示驾驶员安全驾驶；卫生部门及时发布疾病监测信息和卫生保健知识，不断提高市民的健康意识。2008年6月，针对即将出现的暴雨天气，市政府通过广播、报纸、电视、手机短信等多种形式告知市民做好防范工作，并召开会议进行紧急部署，使市民做到心中有数，最大限度的减少损失。凡是涉及群众利益的重大事项，及时地予以公开并使市民知晓，是减少突发公共事件的有效途径，也是建设和谐社会的必然要求。

武汉城市圈对黄石应急管理的要求

    《武汉城市圈整体规划》提出武汉城市圈建设应逐步实现“八同”，即规划同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、产业同链、科技同兴、环保同治，最终实现经济社会的协调发展，人与自然的和谐发展，实现基础设施建设一体化、产业发展与布局一体化、区域市场一体化、城乡建设一体化、资源保障、环境保护和生态建设一体化。一体化战略的实施对区域内各城市的应急管理建设提出了以下几点要求：

    （一）能够实现区域协调与指挥联动。黄石市应急管理系统作为武汉城市圈公共危机管理系统的一部分，应该具备向上兼容和向下拓展的功能，能够与区域内的其他应急系统进行互联互通，实现区域联动和指挥协同。在区域性公共危机发生时，能够发挥副中心城市的工作，在区域化应急协调处理机构的统一指挥下，及时调配各项应急资源，进行先期处置，并将最新进展情况随时向上一级应急管理部门报告。

    （二）能够实现区域监测预警。公共危机的不确定性和复杂性，决定了区域监测与预警的重要性。区域内的各个城市通过对关键部位和特殊地点进行监测，并采取切实有效的事前措施，可以大大减少公共危机发生的几率。在区域性公共危机发生后，应及时向上一级应急管理机构报告，同时向区域内或者周边受波及的地区发布预警信息，为区域内或周边的其他应急系统采取相应的措施提供时间保障。

    （三）能够实现区域信息相互通报。随着城市的日益现代化和复杂化，公共危机事件不再是单独和孤立的，大多数情况下都是不同类型的事件相互交织在一起，发生在不同的区域内。这就要求区域内各城市要建立信息相互通报制度，及时对出现的公共危机实践进行评估和总结。对涉及到不同区域的事件，及时协调，统一领导，采取联合行动，以达到解除危机的目的。

    （四）能够实现跨地区、跨部门联合演练。任何的应急行动都是需要以经常性的演练为前提，这样才能在出现危机的时候，从容面对，才能在不同类别的危机面前，采取相应的措施和行动，做出正确的决策。同时，只有通过演练，才能检验区域内各应急系统的协调能力和熟练程度，提高应急设备和人员的反应能力，做到有备无患。特别是当前城市化进程不断加快，城市危险源不断增多，更要求我们不断加强跨地区、跨部门演练，提高防范危机的能力和水平。

    （五）能够实现资源区域共享。区域内各城市由于经济社会发展水平的不同，其应急系统的建设和协同能力也大不相同。要破除地域意识，积极开展交流与合作，实现人员联防、设备联动，最终实现各应急系统既相互独立又密切配合的良性运行模式。要通过区域性应急协调机构，对区域内的应急资源进行全面而细致的普查，摸清情况，制定相应的对策，才能在关键时刻发挥整体协同作战的最大功效。

建议与对策

    （一）进一步增强全局意识，提高预防能力。城市应急管理是一项全局性工程，重在预防。要加强城市规划和建设，全盘考虑，统筹兼顾，通过提升技术和发展经济，不断提高城市应急管理的总体防控能力。通过长江干堤加固工程，黄石市抵御长江洪水的能力大为提高；通过不断加强城市基础设施和道路管网建设，提高了城市防范内涝的几率；通过企业技术改造和产业升级，不断提高生产人员技术素质和规范生产，安全事故不断减少；通过平安城市建设，不断推广全球眼监控系统，大力加强对城市重点部位和公共场所的有效管理，社会治安事件发生率逐步降低；通过富河流域防洪灭螺综合治理工程，以水利项目建设来解决公共卫生问题。这些年的发展和建设充分证明，应急管理是一项社会性工作，必须综合各个方面的力量，提高社会整体对公共安全的认知水平，才能不断增强全社会对公共事件的预防能力。

    （二）进一步加强应急研究，完善预案体系。随着城市建设的不断现代化和复杂化，城市管理的难度不断提高，各种类型的突发公共事件也层出不穷，这必然要求我们要以全局的思维来编制各项预案，从区域化的高度来解决现实中的实际问题，不断根据客观环境的变化调整和完善应急预案的内容和预防措施，采用最新的技术手段和方法，应用最先进的应急管理理论，制定最科学合理的应急政策。同时，要继续推进全市所有街道、乡镇、社区、村委会和各类企事业单位完成应急预案编修工作，基本建立起“横向到边、纵向到底”的具有切实可行的操作性和可延伸性的应急预案体系。要对各类应急资源，包括人力、物力、财力等情况进行普查，摸清家底，建立人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、基础设施、科技支持等数据库和调用（协调）方案。

    （三）进一步加快网络建设，实现平台统一。黄石市已经完成了全市电子政务应用平台的建设，形成了连通各县市区和市直相关部门的网络体系。要在充分利用现有两级网络的基础上，进一步向下延伸，城市延伸到街道、社区，农村延伸到乡镇、村委会，建立起连接基层村委会和社区的群防群控体系。同时网络平台建设也要综合考虑武汉城市圈的发展需求，为未来的发展建设预留必要的接口，为区域性的应急管理体系建设做好技术准备。

    （四）进一步加强部门协调，实现区域联动。突发公共事件涉及的部门往往不止一个，或者涉及到两个或者更多城市，这就要求应急管理机构必须按照相关的法律程序，通过建立临时指挥机构，协调相关部门共同参与，各司其责，相互配合。特别是有些公共事件虽然发生地只在一处，但是所引起的次生灾害可能波及到周边多个城市或地区的时候，更要加强信息沟通和区域协调，最大限度地减少由于信息不对称或者措施不一致所造成的二次损失。要加强各种社会管理机制之间的衔接，形成对全社会进行全面覆盖和有效管理的体系。

    （五）进一步加强队伍建设，提高技术保障。政府应急能力建设不仅是社会性工程，也是专业性极强的技术性工作，这必然要求政府部门不仅要建立针对各类突发公共事件的专业咨询机构，还要建设一支过硬的救灾应急队伍，通过配备先进的技术设备，在先进的救灾理论指导下，应用合理的措施和手段，减少灾害造成的损失。

    （六）进一步加强安全教育，提高社会动员能力。各级政府部门和广大市民应不断加强应急教育和安全意识的培养。针对突发公共事件的应急教育应纳入各类党校和公务员培训机构的教学内容之中，同时各教育机构和学校也要从小教育学生增强安全意识和应急技能，提高全社会应对突发公共事件的能力。要通过广泛的宣传和教育，不断增强市民的自救和互救能力，并通过中介组织、民间组织等非政府组织，不断提高政府的组织动员能力，并通过中介机构和民间团体等非政府组织提高全社会的积极参与意识。

    （七）进一步加强信息公开，促进相互沟通。要建立及时有效的信息发布制度，定期向社会公布，让市民在第一时间了解突发公共事件，形成自我安全意识，消除紧张恐惧心理。要规范和完善政府信息公开条例，对事关群众切身利益的各项服务办理程序要及时通过各种形式予以公开，通过加强政府执行力建设，提高政府部门服务效率，改进政府部门工作作风，以减少社会性群体事件的发生。（作者系中国科学院研究生院在职研究生，现就职于湖北省黄石市人民政府办公室）