一是将政府网站等同于电子政务，许多只是针对网站所做的评估研究被大而化之的命名为“电子政务绩效评估”；

    二是把美国联邦政府实施电子政务的做法、经验等同于“美国经验”。现在一提到美国电子政务，很多人一下子就能举出“firstgov”、“联邦电子政务体系架构FEA”、《电子政务战略》等一大堆东西。殊不知，美国的政府治理结构与中国完全不同，上述应用仅限于联邦政府范围，而联邦政府在数量上只是美国庞大政府体系中的八万分之一，在属性、职能、运行方式上与州政府、地方政府完全不兼容。以联邦政府的电子政务举措简单归结为“美国经验”，不仅是理论上的曲解，更容易误导我们的实践。

    2008年10月9日，借北京大学CIO培训班组织的一次内部讨论会的机会，笔者见到了来自美国伊力诺依州道纳斯格市的政府CIO、畅销书《走走停停》的作者——吴量福先生。吴先生不仅介绍了美国极具特色的政府治理结构，也详细讲述了他在美国十四年政府CIO生涯中经历的种种苦辣酸甜、喜怒哀乐。通过一下午的交流，一个与联邦政府电子政务完全不一样、妙趣横生、充满活力的美国地方政府电子政务模式清晰可见、跃然纸上。

    美国的政府治理结构很有特色：它在横向上实行司法、立法和行政的三权分立，在纵向上则实行三级政府“各自为政”。
    美国80%的地方政府结构类似于公司。
    
    要了解美国地方政府的电子政务发展，首先有必要对美国的政府治理结果有一个简单的认识：

    美国实行的是三级政府结构：即联邦政府、州政府和地方政府，州政府以下不论大小都统称地方政府。根据美国人口调查局提供的数据，截至2002年，整个美国共有各类政府组织87576个，其中包括一个联邦政府、50个州政府、87525个地方政府。这八万多个地方政府又具体包括：3034个县（County）、19429个市（Municipal）、16504个镇（Township and town）、13506个学区（School district）、35052个特别区（Special district）。

    美国地方政府数量众多，形式多样，在经济和人口规模上的差别是很大的：纽约市有超过1000万的人口，波士顿有60万人，相邻的马萨诸塞州塞勒姆市只有不到5万人。吴量福所在的伊力诺依州道纳斯格市有7万人，“我还曾经到过一个只有120人的‘市’，市议会有3个议员，其中一个兼任市长。”

    美国的政府治理结构也很有特色：它在横向上实行司法、立法和行政的三权分立，在纵向上则实行三级政府“各自为政”——三者之间没有任何的行政和财政关系，就是在县市之间也没有任何行政关系。总统不能任命州长，州长不能任命市长，市长也不能任命县长。每一级政府都有自己的议会和市政府，完全实行自治。

    美国地方政府的这种三级层级划分，实际上是和美国实行的税制密切挂钩的：美国最大的税种是个人所得税，基本上归联邦政府所有；消费税主要是州政府的收入；地方政府的收入主要来源于财产税。

    具体到道纳斯格市政府来说，收入主要包括三大部分：

    最大的一部分是税收，主要包括财产税和销售税。财产税主要是对本地居民的房屋征收的税款。通常一个价值50万美元的房子，一年交给地方政府的财产税需6－7千美元。房子越大，交的税越多。所以不久前受经济危机影响的美国有传出“一美元可以买别墅”的新闻，这样的房子买得起但往往“住不起”。销售税是州政府和地方政府共享的税种，道纳斯格市制定的税率是7.75％，也就是说价格为100美元的东西，在道纳斯格市的商店里必须按107.75美元出售。

    第二部分是法律规定的手续费和罚款。例如居民盖房子的审批费用。这部分钱按照州里的法律，必须“专款专用”。审批盖房子的费用收上来以后只能用以市政建设，不能挪作它用。

    此外，市政府还提供一些服务，借这些服务收费。“说起这个就很有意思了，你拿我们道纳斯格市来说，不少市民家里闹耗子。于是我们市政府就给市民提供‘出租捕鼠笼’服务——十美元一天把笼子租给市民抓耗子。”

图为市政厅。这个市政厅是由一家100多年历史的工厂改装而成的。

20年来，几次准备重新盖，但老百姓都不同意。所以只能在这幢破楼里将就着。

    综上所述，美国80%的地方政府结构类似于公司，有一个董事长（议长），一个董事会（议会），董事长和董事会不负责日常工作，而是通过雇一个总经理（市长）来主持日常工作，总经理负责招聘、录用各部门经理（部门主管），各部门经理向总经理负责。如果一个城市管理得好——警察服务周到、街道时常打扫、冬天扫雪又快又好……，这个地方就有吸引越来越多的人来定居，市政府的收入也越来越多，政府才能持续的运转下去。如果经营不善，市长就会被议会炒鱿鱼，情况进一步恶化的话政府都会“破产”。1994年，美国加利福尼亚州的橘县就因为经济投机失败宣布财政破产，从而成为美国历史上宣布破产的最大的市场当局。

    “议员中有一个是家庭妇女（已连任四届16年了），一个退休人员，一个小业主，去年新选上的一个是在小学扫地的清洁工。”
    “议会对市政府的工作人员基本是不信任的，所以他们用“委员会”来监督、制约他们的行为。包括信息技术委员会等。”
    为了应付这些问题，美国地方政府普遍采用了“委员会”制度。

    迈克尔•布隆伯格是美国911事件后上任的纽约市第108任市长。这位身为彭博新闻社CEO、拥有55亿美元身价的富豪，在当选市长后每年仅从市政府领取一美元的工资。在美国甚至还有一美元都不要，分文不取的“市长”——从政对一部分美国人来说完全是一种理想的追求、个人价值的体现。布隆伯格的“一美元”故事体现了美国广泛存在的事实——地方政府的管理层大都由业余人员组成。

图为迈克尔.布隆伯格

    在吴量福所在道纳斯格市，全市七万人口，共有七个议员，其中一人兼任市长。“市长的本职工作是律师，自己开着一家律师事务所。其余六个议员中有一个是家庭妇女，已连任四届16年了，一个退休人员，一个小业主，去年新选上的一个是在小学扫地的清洁工。”

    上文中提到的那个只有120人的“市”，有一个市长，两个议员。“市长本身是图书管理员，图书馆办公室就是该市的市长办公室。有一个加油站老板负责管理该市财政，另外雇了2个警察，3个清洁工，这九个人便组成了该市全部的政府团队”。

    那么，这些几乎都是由业余人员组成的市政府“领导班子”怎么应对繁重的市政管理任务呢？特别是在社会分工精细化、管理职能多元化的今天，如何应付许多具有高度专业化要求的管理工作呢？

    为了应付这些问题，美国地方政府普遍采用了“委员会”制度。几乎每个专业领域都有一个专门的“委员会”，其成员由辖区内精通该领域问题的“热心人”组成，也是义务劳动性质。“委员会”参与市政府议会的讨论，并对该领域的议题给出参考意见——这个意见将很大程度上左右市长的最后决策。美国的西雅图市除了专职的政府行政官员以外，还有41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会，有470多名市民为市议政会、市长和市政府各个机构提供咨询服务和帮助。

    “我工作的城市大概有30多个这样的‘委员会’，包括信息技术委员会、城市规划委员会、城市交通委员会、城市排水委员会等等。这个技术委员会的存在，体现了美国社会文化中固有的对政府的高度不信任。议会对市政府的工作人员基本是不信任的，所以他们用‘委员会’来监督、制约我们的行为。”

    美国地方政府治理中最有特色的部分在于几乎所有的地方政府都有两套政府班子：一套是以市政经理为首的行政机构，他们受雇于市政府，是全日制的政府雇员，是政府决策的执行者和政府日常事务的管理者；另一套是由不拿报酬（或只有少量津贴）的市民志愿者组成的各种理事会、委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。

    “每次市议会开会的时候，我都会给议员们讲小故事。目的只有一个，就是让他们支持我。”
    “有人当着你面说‘这个网站是我见过网站当中最愚蠢的网站’，遇到这种情况你也不能发火——当美国的政府CIO，脸皮一定得厚。”

    了解了以上美国地方政府的特点，就不难理解美国地方政府政府CIO的角色和职责了。让我们来简单描述一下一个美国地方政府开启电子政务计划的典型过程：首先，全市经过选举选出了新一轮的市议会（议员人数不定，但肯定是单数，以便于投票），市议会面向全国范围招聘了一个市长或从议员里面选拔出一个市长。议会决定开展电子政务建设，于是由市长（CEO）出面，面向全国招聘一个首席信息官（CIO）。招聘过程通常是在猎头公司的帮助下完成的。美国有专门服务于政府CIO行业的猎头公司，它们手头掌握着详细的数据库，知道哪些CIO干得出色，哪些CIO处于待业状态，或者哪些CIO正在“军心动摇”。通常猎头公司会给市长一个三到五人的名单，市长有权决定最终雇佣谁。有时候，市长在上任时可以直接带一个包括CIO在内的班子过来——美国的政治文化不排斥“用人唯亲”，只要你对你所保举人的工作负责即可。

    通过与议会签订雇佣合同，一个政府CIO便正式走马上任了。他首先要了解辖区内的基本情况，对现有的信息化进行评估，每年年末时向议会提出下一年度的规划方案和财政预算。

    “一个城市电子政务发展程度的好坏，完全在于议员们对信息系统和市政运作的态度。所以作为政府CIO最关键的工作就是要说服这些议员，让他们支持电子政务。每次市议会开会的时候，我都会给议员们讲小故事——哪个城市用了什么样的系统，效果如何如何好。我的目的只有一个，就是让他们支持我”，吴量福说。

    “而在上马具体的电子政务项目时，你一定要说得出这个项目上马以后‘能给居民带来什么好处’。有一次我们市要上一个自动读表系统，我就给议员们仔细‘算帐’：现在我们雇佣两个人手工抄表一年需要多少工资。化400万美元上马自动读表系统以后，多少年可以把成本收回来……”。

    “现在人人都会用计算机，每个人都觉得自己是专家。所以在市政府会议上一讨论计算机话题的时候，往往争论就很激烈，人人都觉得有发言权。有一次提议买一个内网的无纸化办公操作系统，预算40多万美元。在议会讨论的时候，有市民就不同意（美国民众可随意旁听、参加议会讨论），他说你们政府现在这样办公不是挺好嘛，这40多万完全可以省出来修路。所以政府CIO越来越不好当，做规划一定要有充分的依据，说话的时候也不能说得太过。”

    “在美国当好一名政府CIO，还必须要有足够的耐心和风度。有一次开议会的时候，一个人当场提出质问‘为什么本市的网站没有本站搜索功能？’，议员让我回答，我解释说网站上有搜索功能，是利用GOOGLE网站做的。对方表示‘我不想用GOOGLE搜索，就是希望在站内搜索’，我马上解释‘利用GOOGLE的意思不代表就是在GOOGLE网站上搜索，而是利用GOOGLE引擎进行本网站的站内搜索，你要求的功能其实早已实现了”，吴量福说，因为市议会召开时有当地电视台的全程现场直播，所以“你还不能急，要始终保持着风度，面带笑容得解释有时看起来非常简单的问题。”

    “有时有些公众的指责非常刺耳，比如有人当着你面说‘这个网站是我见过网站当中最愚蠢的网站’，遇到这种情况你也不能发火——当美国的政府CIO，脸皮一定得厚”。

    “在美国地方政府这个‘独立王国’里，地方政府的CEO可以决定一切有关市政管理的事务，而CIO可以决定一切有关政府信息化的事务。”
    “在地方政府的组织内部‘没有民主’，我只要把领导说服了，议会说进行拨款了，那他们就非得干了，不会出现部门之间的扯皮现象。”

    美国地方政府的CIO当然也有其特有的优势，最大的优势在于CIO可以对其区域范围内的政府信息化真正做到“统筹全局”。

    如前所述，美国的政府治理结构下的地方政府完全是一个“独立王国”。只要不违背联邦宪法和州宪法（美国各个州都有自己的宪法），地方政府自主决定所有地方事务，包括政府部门设置、公共服务职能、公务员数量。同样，联邦和州政府在法律框架下不能对地方政府的事务进行任何干预。

    在与吴量福的交流中，笔者反复问同类的问题：“美国有连贯联邦政府、州政府和地方政府的‘政务专网’吗？美国联邦政府有系统或终端一直连通到地方政府吗？或者美国州政府有项目一直伸到地方政府吗？”得到的回答都是否定的。“当今美国唯一一个联邦政府和州政府、地方政府共享的数据就是全国的‘犯罪记录’数据。比如你在某地开车超速被警察拦下了，美国警察会拿出一个东芝的无线笔记本，他会接入这个数据库，先把你车的牌照调出来，看看你的车是不是被盗过，再查看这个车的驾驶员是不是有犯罪记录。这是唯一一个联邦、州和地方三级政府共享数据的信息化应用项目，其他都没有了。”

每一辆警车和消防车里都装有这样的计算机，通过无线网络与市，州和联邦政府的有关数据库相连接。

    在美国地方政府这个“独立王国”里，地方政府的CEO可以决定一切有关市政管理的事务，而CIO可以决定一切有关政府信息化的事务。我们可以用道纳斯格市的一个典型应用——地理信息系统（GIS）来加深了解。

    为了应对市政管理日益复杂化的需要，尤其是911以后应用各种突发性公共危机的需要，道纳斯格市启动了一个覆盖全市的地理信息系统。

    这个GIS系统跟国内很多城市开展的“城市网格化管理系统”类似，采用了图层结构：每个部门将本部门的数据制作成一个图层添加到系统中。道市的信息化部门统管这些数据，并根据市政管理的需要来对数据进行分析，并输出给需要的部门。

    在这个过程中，交通、消防、警察、医疗、税收……几乎所有的部门都积极配合信息部门的工作，没有哪个部门出于“经济利益、部门利益”的考虑而拒绝提供数据。甚至这些部门都只管信息收集，而不在本部门存储信息——所有的信息都存储到吴量福所在的信息化部。

    “这是因为大部分的部门都可以在GIS系统中得到好处。比如说按照我们州的规定，从火警报案电话打到接线员处到消防车派到现场的时间不能超过5分48秒，如达不到就得新建消防站。我们GIS系统的建立使消防局可以从图形上迅速判断离着火点最近的消防车和最佳路线，保证了时间，节约成本。因此消防局很支持GIS系统，很乐意为系统采集、提供数据”。

    “退一步讲，即使这些数据对部门来说没有用，他们完全是‘义务劳动’也得帮我们采集。美国虽然是一个民主国家，但在地方政府的组织内部‘没有民主’，我只要把领导说服了，议会说进行拨款了，那他们就非得干，不会出现部门之间的扯皮现象。”吴量福说。

    “美国地方政府所管的事比中国地方政府少得多，CIO的权力又比中国政府信息化主管大得多。”
    “但是毕竟保密信息只占极少数，地方政府绝大部分信息都是可以公开的。”

    “美国地方政府所管的事比中国地方政府少得多，CIO的权力又比中国政府信息化主管大得多。这是我理解的中美两国地方政府信息化的差异”。

    美国地方政府只是专注于地方的市政建设，公共产品提供。发达的私有制经济和非赢利性组织从事者在中国都归地方政府管辖的事务——如医疗卫生、社会保险等。

    “我们和企业的关系也很松散，只有涉及到公共利益的时候才会和企业的职能发生交叉。例如，在我市的GIS系统上，只有一类数据是由企业提供的——全市工厂化学物品的堆放分布情况。除此以外，我市的电子政务和企业没有任何关系。”

    相对简单的职能，使美国地方政府在信息化构建方式上也显得很“轻松”。道纳斯格市的电子政务没有“内网”概念——所有的文件传输都利用互联网进行，也没有专门的“电子公文”系统——普遍采用直接发邮件的形式。

    “难道美国地方政府没有保密文件，不怕信息泄漏吗？”笔者问。

    “有，按照美国法律的规定，未满十六周岁的公民的犯罪记录和健康记录是必须严格保密的。因此这些数据收集上来以后我们也是采用了严格的安全措施来防止泄密。另外，还有职工的健康信息、受处分信息，这些也是按规定必须保密的。说实话，我现在平时最担心的也是这些信息。”

    “但是毕竟保密信息只占极少数，地方政府绝大部分信息都是可以公开的。有些信息，比如市政府在进行土地开发的时候，跟开发商进行谈判时发生的数据可以不公开，但只要合同一签定，这些信息就必须公开。地方政府一般不会为了只占极少数的保密信息去修‘专网’。”

图为图书馆。为了方便居民上网，图书馆内部和外面（几乎覆盖一街区）都可以无线上网（hot spot）。